การประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14

ไทยโพสต์ วันพฤหัสบดีที่ 26 กุมภาพันธ์ 2552 หน้า 4

ภาพรวม

ระหว่างวันที่ 27 กุมภาพันธ์ ถึง 1 มีนาคม ไทยจะเป็นเจ้าภาพการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 14 ทั้งนี้ ก่อนหน้านั้น ในวันที่ 26-27 ไทยจะเป็นเจ้าภาพการประชุมในระดับอื่นๆของอาเซียน เช่น การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศและการประชุมรัฐมนตรีเศรษฐกิจ เพื่อเตรียมการประชุมสุดยอดอาเซียนด้วย โดยการเป็นเจ้าภาพการประชุมสุดยอดในครั้งนี้ ถือเป็นส่วนหนึ่งของการดำเนินภารกิจการเป็นประธานอาเซียนของไทย ทั้งนี้ รัฐบาลไทย ได้ออกมาเน้นว่า การที่ไทยสามารถจัดประชุมครั้งนี้ได้อย่างประสบความสำเร็จ จะมีความสำคัญอย่างมากกับไทย เนื่องจากเป็นการส่งสัญญาณออกไปทั่วโลกว่า ไทยยังคงสามารถเป็นผู้นำของภูมิภาคได้อยู่ และเป็นการเรียกความเชื่อมั่นและฟื้นฟูภาพลักษณ์ในเวทีภูมิภาคและเวทีโลกของไทย หลังจากที่ในรอบปีที่ผ่านมา ต่างชาติได้สูญเสียความเชื่อมั่นที่มีต่อไทยไปมาก

ในช่วงการดำรงตำแหน่งประธานอาเซียนของไทยในครั้งนี้ รัฐบาลได้กำหนดเป้าหมายหลักไว้ 3 เรื่อง ได้แก่ การอนุวัติข้อผูกพันภายใต้กฎบัตรอาเซียน การฟื้นฟูอาเซียนให้มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง และการเสริมสร้างการพัฒนาและความมั่นคงของมนุษย์สำหรับประชาชนทุกคนในภูมิภาค และสำหรับเอกสารหลักของการประชุมสุดยอดในครั้งนี้คือ การลงนามในปฏิญญาว่าด้วยแผนงานสำหรับการจัดตั้งประชาคมอาเซียน

ไทยได้รับหน้าที่เป็นประธานอาเซียน มาตั้งแต่เดือนสิงหาคมปีที่แล้ว และจะมีวาระถึงสิ้นปีนี้ โดยในช่วงที่ไทยเป็นประธาน จะมีการจัดประชุมสุดยอดในไทย 2-3 ครั้ง นอกจากนี้ จะมีการประชุมในระดับรัฐมนตรีอีกหลายครั้ง จึงนับเป็นโอกาสทองของไทย ที่จะพลิกฟื้นบทบาทนำของไทยในอาเซียน ซึ่งในสมัยรัฐบาลทักษิณ บทบาทนำของไทยในอาเซียนได้ลดลง แต่ก็เป็นที่น่าเสียดายเป็นอย่างยิ่ง ที่ได้เกิดสถานการณ์ความวุ่นวายทางการเมืองขึ้น จึงทำให้ “โอกาส” กลายเป็น “วิกฤติ” โดยไทยได้กลายเป็นตัวตลกในเวทีระหว่างประเทศ เพราะได้มีการเปลี่ยนแปลงกำหนดเวลาการประชุมไม่รู้กี่ครั้ง จนทำให้ในที่สุด การประชุมสุดยอดกับประเทศคู่เจรจาต้องเลื่อนไปเป็นเดือนเมษายน สถานที่จัดประชุมก็เปลี่ยนไปเปลี่ยนมา จนเป็นเรื่องตลกระหว่างประเทศ ในสมัยรัฐบาลสมชาย ก็หนีคนเสื้อเหลืองไปจัดที่เชียงใหม่ พอเปลี่ยนมาเป็นรัฐบาลอภิสิทธิ์ ตอนแรกว่าจะกลับมาจัดที่กรุงเทพ แต่ก็กลัวเสื้อแดง จึงจะหนีไปจัดที่ภูเก็ต แต่ในที่สุด ก็มาจัดที่หัวหินแทน

กฎบัตรอาเซียน

คำขวัญหรือสโลแกนของการประชุมสุดยอดครั้งนี้ คือ “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” โดยทางรัฐบาลไทยได้บอกว่า คำขวัญดังกล่าว นอกจากจะเป็นสัญลักษณ์ของการที่กฎบัตรอาเซียน ซึ่งถือเป็นกฎหมายสูงสุดของอาเซียนจะมีผลบังคับใช้แล้ว ยังสะท้อนให้เห็นถึงผลประโยชน์ต่างๆที่อาเซียน รวมทั้งคนไทยจะได้รับ จากข้อบทต่างๆของกฎบัตร

แต่ผมมองว่า กฎบัตรอาเซียนยังมีข้อบกพร่องหลายเรื่อง และผมไม่เห็นด้วยกับคำขวัญดังกล่าวว่า “กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” ในตอนแรกที่จะมีการร่างกฎบัตร ผมมีความคาดหวังสูง โดยมองว่ากฎบัตรอาเซียนจะเป็นเอกสารที่สำคัญที่สุด และจะเป็นการพลิกโฉมหน้า พลิกประวัติศาสตร์ของอาเซียน อย่างไรก็ตาม กฎบัตรที่ได้ประกาศใช้ไปเมื่อวันที่ 15 ธันวาคมปีที่แล้ว กลายเป็นกฎบัตรที่ดูแล้วอ่อน และไม่มีวิสัยทัศน์ที่โดดเด่น กลายเป็นกฎบัตรที่สะท้อนสภาวะปัจจุบันของอาเซียน มากกว่าจะเป็น Blueprint หรือ Roadmap ของความร่วมมืออาเซียนในอนาคต

ประเด็นสำคัญที่ทำให้ผมมองว่า “ กฎบัตรอาเซียนเพื่อประชาชนอาเซียน” นั้น ไม่ตรงกับข้อเท็จจริง ทั้งนี้เพราะในกฎบัตร ไม่มีการระบุถึงกลไกที่จะให้ภาคประชาชนเข้าไปมีส่วนร่วม ในการตัดสินใจในกิจกรรมของอาเซียนเลย

และถึงแม้จะมีการกำหนดกลไกสิทธิมนุษยชนไว้ในกฎบัตร แต่ก็ไม่ได้มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ของกลไกดังกล่าว ผมจึงกลัวว่า ในขั้นตอนเจรจากำหนดรูปร่างหน้าตาของกลไกสิทธิมนุษยชนอาเซียน ประเทศสมาชิกอาเซียนที่ยังมีระบอบเผด็จการอย่างเช่น พม่า ลาว เวียดนาม ก็คงจะตัดแขนตัดขากลไกดังกล่าว จนในที่สุด คงจะไม่เหลืออะไร

กฎบัตรอาเซียนยังคงยึดหลักการไม่ยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของประเทศสมาชิก เป็นกฎเหล็กของอาเซียนต่อไป ทั้งๆที่ในช่วงหลายปีที่ผ่านมา ได้มีการถกเถียงกันอย่างมากว่า หลักการดังกล่าว ควรจะมีความยืดหยุ่น และอาเซียนควรจะมีสิทธิเข้าไปยุ่งเกี่ยวกิจการภายในของประเทศสมาชิกได้ หากเรื่องที่ถือว่าเป็นเรื่องภายใน ส่งผลกระทบต่ออาเซียนโดยรวม

ประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียน

เรื่องสำคัญของการประชุมสุดยอดในครั้งนี้คือ การผลักดันการจัดตั้งประชาคมอาเซียนภายในปี 2015 โดยในการประชุมสุดยอดอาเซียนที่บาหลีในปี 2003 ได้มีการจัดทำ Bali Concord II ขึ้น ซึ่งตกลงจะจัดตั้งประชาคมอาเซียนขึ้น โดยจะมี 3 ประชาคมย่อย ได้แก่ ประชาคมการเมืองและความมั่นคง ประชาคมเศรษฐกิจ และประชาคมสังคมและวัฒนธรรม

สำหรับประชาคมการเมืองและความมั่นคงนั้น ล่าสุดกำลังจะมีการลงนามรับรอง Blueprint ของประชาคมการเมืองและความมั่นคง ในการประชุมสุดยอดที่หัวหิน โดยประชาคมจะเน้นการเสริมสร้างกลไกป้องกันและแก้ไขความขัดแย้ง แต่ผมมองว่า จุดอ่อนของประชาคมอาเซียนคือ กลไกดังกล่าวมีลักษณะมุ่งเน้นการแก้ไขความขัดแย้งระหว่างรัฐ แต่ในปัจจุบันและในอนาคต ความขัดแย้งส่วนใหญ่จะเป็นความขัดแย้งที่เกิดขึ้นภายในรัฐ แต่มีลักษณะข้ามชาติ กลไกอาเซียนจึงไม่มีประสิทธิภาพรองรับต่อความขัดแย้งในรูปแบบใหม่

จุดอ่อนอีกประการของประชาคมการเมืองความมั่นคงอาเซียนคือ ความร่วมมือทางทหารที่เบาบางมาก เป็นเรื่องแปลกแต่จริงที่อาเซียนก่อตั้งมา 40 กว่าปีแล้ว แต่ไม่มีการประชุมรัฐมนตรีกลาโหมอาเซียนเลย ก็เพิ่งจะมีการประชุมครั้งแรกเมื่อไม่กี่ปีมานี้เอง ดังนั้นหากอาเซียนยังไม่มีความร่วมมือทางทหารอย่างจริงจัง การพัฒนาไปสู่การเป็นประชาคมความมั่นคงอย่างแท้จริงก็คงจะไม่เกิดขึ้น

การจัดตั้งประชาคมการเมืองและความมั่นคงอาเซียนอย่างแท้จริง จึงไม่ใช่เรื่องง่าย ทั้งนี้ เพราะยังมีอุปสรรคหลายเรื่อง ไม่ว่าจะเป็นปัญหาความขัดแย้งกรณีพิพาทเรื่องพรมแดนระหว่างประเทศสมาชิก ประเทศสมาชิกยังมีความไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกัน และยังคงกำหนดยุทธศาสตร์ทางทหาร โดยตั้งอยู่บนพื้นฐานที่ว่า ประเทศเพื่อนบ้านอาจจะเป็นศัตรู

ประชาคมเศรษฐกิจอาเซียน

สำหรับประชาคมเศรษฐกิจนั้น ได้มีการจัดทำแผนงานหรือ Blueprint ขึ้นมาเรียบร้อยแล้ว โดยประชาคมเศรษฐกิจตั้งเป้าหมายว่า จะเป็นตลาดร่วมภายในปี 2015 แต่ถ้าดูตามทฤษฎีแล้ว ตลาดร่วมอาเซียนจะเป็นตลาดร่วมที่ไม่สมบูรณ์ ทั้งนี้ เพราะตามทฤษฎี ตลาดร่วมจะต้องมี 4 เสรี คือเสรีการค้าสินค้า เสรีการค้าภาคบริการ เสรีในการเคลื่อนย้ายเงินทุน และเสรีในการเคลื่อนย้ายแรงงาน ขณะนี้ อาเซียนพร้อมเพียงแค่เปิดเสรีการค้าสินค้าและบริการเท่านั้น แต่อาเซียนยังไม่พร้อมที่จะเปิดเสรีด้านเงินทุนและแรงงาน

การจัดตั้งประชาคมเศรษฐกิจอาเซียนไม่ใช่เรื่องง่าย ปัญหาใหญ่คือช่องว่างระหว่างประเทศรวยและประเทศจน ประเทศอาเซียนยังคงมองประเทศสมาชิกอื่นเป็นคู่แข่งทางเศรษฐกิจ แทนที่จะเป็นหุ้นส่วนทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ อาเซียนยังมีปัญหาบูรณาการในเชิงลึกคือ ไม่ใช่เรื่องง่ายเลยที่อาเซียนจะจัดตั้งตลาดร่วมอย่างสมบูรณ์แบบ และอาเซียนยังมีปัญหาบูรณาการในเชิงกว้างด้วย คือ ถึงแม้อาเซียนจะรวมตัวกันอย่างเข้มข้นแค่ไหน หรือในเชิงลึกแค่ไหน แต่อาเซียนก็ยังเป็นกลุ่มของประเทศเล็กๆ 10 ประเทศเท่านั้น อาเซียนจึงกำลังถึงทางตันในบูรณาการในเชิงกว้างด้วย

ประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน

สำหรับประชาคมสังคมและวัฒนธรรมนั้น ภาษาอังกฤษเรียกว่า ASEAN Socio-Cultural Community เรียกย่อว่า ASCC ล่าสุดกำลังจะมีการลงนามรับรอง Blueprint ของ ASCC ในการประชุมสุดยอดที่หัวหิน ASCC ให้ความสำคัญกับ 5 เรื่องด้วยกันได้แก่ การพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ สวัสดิการสังคม สิทธิมนุษยชน สิ่งแวดล้อม และการสร้างอัตลักษณ์อาเซียน

อย่างไรก็ตาม อาเซียนยังมีปัญหาเกี่ยวกับพัฒนาการประชาธิปไตย หลายประเทศสมาชิกยังเป็นเผด็จการ จึงทำให้ความร่วมมือของอาเซียนในเรื่องการส่งเสริมสิทธิมนุษยชนไม่พัฒนาเท่าที่ควร ถึงแม้ในกฎบัตรอาเซียนจะระบุไว้ในมาตรา 14 ว่า จะมีการจัดตั้งกลไกสิทธิมนุษยชนของอาเซียนขึ้น แต่ผมเกรงว่า อำนาจหน้าที่ของกลไกนี้ จะถูกตัดทอนลงจนไม่มีประสิทธิภาพ

และเป้าหมายของ ASCC ในการสร้างอัตลักษณ์อาเซียน ก็ดูจะเป็นความฝัน เพราะจริงๆแล้ว แต่ละประเทศสมาชิกยังมีความแตกต่างกันอย่างมาก ทั้งในเรื่องระบบการเมือง ระบบเศรษฐกิจ วัฒนธรรม ศาสนา และเชื้อชาติ

ดังนั้น การจัดตั้งประชาคมสังคมและวัฒนธรรมอาเซียน ในปี 2015 จึงไม่ใช่เรื่องง่าย เพราะอาเซียนยังมีปัญหาในด้านสังคมและวัฒนธรรมอีกมาก ได้แก่ ปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชน ปัญหาการขาดอัตลักษณ์ร่วม ปัญหาสิ่งแวดล้อม ประชาชนอาเซียนยังมีความขัดแย้งและไม่ไว้วางใจซึ่งกันและกัน ปัญหาการทำให้ประชาคมอาเซียนเป็นประชาคมที่มีประชาชนเป็นศูนย์กลาง และปัญหาที่ประชาชนไม่มีความรู้เรื่องอาเซียน