ผลการประชุมภาวะโลกร้อนที่อัฟริกาใต้

ตีพิมพ์ใน สยามรัฐสัปดาหวิจารณ์ ฉบับวันศุกร์ที่ 16 – วันพฤหัสบดีที่ 22 ธันวาคม 2554

เมื่อวันที่ 11 ธันวาคม ที่ผ่านมา การประชุมภาวะโลกร้อนครั้งล่าสุด ที่เมือง Durban ประเทศอัฟริกาใต้ ได้ปิดฉากจบลง ด้วยความสำเร็จในระดับหนึ่ง คอลัมน์โลกทรรศน์ในวันนี้ จะวิเคราะห์ผลการประชุมดังกล่าว ดังนี้
ภูมิหลัง

ปัญหาภาวะโลกร้อน ถือได้ว่าเป็นปัญหาสำคัญที่สุดของโลกปัญหาหนึ่ง แต่การประชุมที่โคเปนเฮเกน ในเดือนธันวาคม ปี 2009 ก็ประสบความล้มเหลว โดยมี 4 เรื่องใหญ่ที่ยังตกลงกันไม่ได้ เรื่องแรก คือ รูปแบบของข้อตกลง ประเทศยากจนต้องการต่ออายุพิธีสารเกียวโต แต่ประเทศร่ำรวยต้องการสนธิสัญญาฉบับใหม่ เรื่องที่ 2 คือการกำหนดการเพิ่มขึ้นของอุณหภูมิโลก ประเทศยากจนต้องการให้อุณหภูมิเพิ่มขึ้นไม่เกิน 1 องศาเซลเซียส แต่ประเทศร่ำรวยตั้งเป้าไว้ที่ 2 องศา เรื่องที่ 3 คือ การกำหนดปริมาณการปรับลดก๊าซเรือนกระจก ประเทศยากจนต้องการให้ประเทศร่ำรวยปรับลดก๊าซลง40% ภายในปี 2020 และเรื่องที่ 4 คือ จำนวนเงินที่ประเทศร่ำรวยต้องจ่ายเพื่อช่วยเหลือประเทศยากจน ประเทศยากจนเรียกร้องให้ประเทศร่ำรวยจ่ายเงิน 1% ของ GDP

Durban Platform

สำหรับการประชุมภาวะโลกร้อนครั้งล่าสุด ที่เมือง Durban หลังจากเจรจาต่อรองกันอย่างยืดเยื้อ ในวันที่ 11 ธันวาคม ก็สามารถบรรลุข้อตกลงกันได้ ที่ประชุมตกลงที่จะให้มีการจัดตั้งคณะทำงาน ที่มีชื่อเป็นภาษาอังกฤษว่า Working Group on the Durban Platform for Enhanced Actions คณะทำงานดังกล่าวจะทำหน้าที่เจรจาเพื่อจัดทำข้อตกลงฉบับใหม่ ซึ่งอาจจะเป็นในรูปของพิธีสาร (protocol) หรืออาจจะเป็นในรูปของข้อตกลงในลักษณะอื่นๆที่มีผลทางกฎหมาย (legal instrument or legal outcome) ที่ประชุมได้ตั้งเป้าว่า จะสามารถจัดทำข้อตกลงฉบับใหม่ให้เสร็จภายในปี 2015 และจะให้มีผลบังคับใช้ในปี 2020 ข้อตกลงดังกล่าวจะมีผลบังคับใช้กับทุกประเทศสมาชิก ซึ่งจะแตกต่างจากพิธีสารเกียวโต ที่มีผลบังคับใช้กับเพียงประเทศอุตสาหกรรมหรือประเทศร่ำรวยเท่านั้น

นอกจากนี้ ในการประชุมครั้งนี้ ยังได้มีการตกลงในการจัดตั้ง Green Climate Fund โดยจะเป็นกองทุนวงเงิน 1 แสนล้านเหรียญต่อปี ที่ประเทศร่ำรวยจะลงขันกัน เพื่อใช้เป็นเงินช่วยเหลือประเทศยากจน ภายในปี 2020 อย่างไรก็ตาม ยังไม่มีรายละเอียดว่า แหล่งเงินจำนวนมหาศาลนี้จะมาจากไหน

ท่าทีของประเทศต่างๆ

สำหรับในการประชุมครั้งนี้ ได้มีการเปลี่ยนแปลงครั้งสำคัญ จากอดีตที่การเจรจาแบ่งออกเป็น 2 ฝ่ายระหว่างกลุ่มประเทศยากจนกับกลุ่มประเทศร่ำรวย แต่ในครั้งนี้ เส้นแบ่งระหว่างประเทศรวยและประเทศจนได้จางหายไป โดยได้มีการจับมือกันของสหภาพยุโรปกับกลุ่มประเทศ AOSIS (Alliance of Small Island States) และกลุ่มประเทศที่ยากจนที่สุด (Least Developed Countries : LDCs) ในขณะที่ท่าทีของประเทศยากจน ก็แตกต่างจากท่าทีของกลุ่ม BASIC โดยเฉพาะ บราซิล อัฟริกาใต้ อินเดีย และจีน

จะเห็นได้ว่า การงัดข้อกันระหว่าง 2 กลุ่ม รวย-จน ที่ในอดีต ทำให้การเจรจาติดขัดชะงักงัน ได้เปลี่ยนแปลงไป ประเทศร่ำรวยก็แตกคอกัน โดยเฉพาะระหว่าง EU กับ สหรัฐฯ ในขณะที่กลุ่มประเทศยากจนก็เป็นการแตกคอกันระหว่างประเทศยากจนส่วนใหญ่ กับ จีนและอินเดีย

ข้อเสนอ Durban Platform ในครั้งนี้ เป็นการผลักดันของ EU ร่วมกับ AOSIS และกลุ่ม LDCs โดยได้ผลักดันให้มีการจัดทำข้อตกลงฉบับใหม่ ที่จะบังคับใช้กับทุกประเทศสมาชิก ในขณะที่กลุ่ม BASIC ไม่เห็นด้วย โดยเฉพาะอินเดีย มีท่าทีต่อต้านมากที่สุด อินเดียมองว่า ควรจะมีการแบ่งกลุ่ม เป็นกลุ่มประเทศยากจนกับกลุ่มประเทศร่ำรวยเหมือนเดิม และมองว่า ประเทศตะวันตกไม่ยอมตัดลดก๊าซเรือนกระจกตามที่สัญญา และกำลังจะผลักภาระมาให้ประเทศยากจน ส่วนจีน ก็มีท่าทีเหมือนอินเดีย โดยมองว่า ประเทศร่ำรวยไม่ยอมทำตามสัญญา

อย่างไรก็ตาม กลุ่ม AOSIS และกลุ่ม LDCs มองว่า มีความจำเป็นที่จะต้องมีข้อตกลงฉบับใหม่ และมองว่า ประเทศร่ำรวยจะต้องตัดลดก๊าซเรือนกระจก ในขณะเดียวกัน มหาอำนาจใหม่ โดยเฉพาะจีนและอินเดีย ก็จะต้องตัดลดก๊าซเรือนกระจกของตนลงด้วย เพื่อที่จะให้บรรลุเป้า ที่จะไม่ให้อุณหภูมิของโลกเพิ่มขึ้นไม่เกิน 2 องศาเซลเซียส

เห็นได้ชัดว่า ตัวแสดงที่เป็นพระเอกและมีบทบาทนำในครั้งนี้ คือ EU ซึ่งบทบาทของ EU ได้รับความชื่นชมจากประเทศยากจน ซึ่งสนับสนุนท่าทีของ EU จึงทำให้อินเดียและจีน ตกอยู่ในสถานะลำบาก เพราะขาดแนวร่วม ส่วนสหรัฐฯนั้น ก็เปลี่ยนบทบาทไปมาก จากในการประชุมโคเปนเฮเกนที่เล่นบทบาทนำ แต่ในคราวนี้ สหรัฐฯเล่นบทบาท low profile อย่างไรก็ตาม สหรัฐฯก็คงจะไม่พอใจนัก ต่อการที่การเจรจาในกรอบของ UN ได้เดินหน้าต่อไปได้

แนวโน้ม

• ถึงแม้ว่า การประชุมคราวนี้จะถือว่า ประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง ถือเป็นการต่อชีวิตเวทีการเจรจาในกรอบของ UN และเป็นการพลิกฟื้นบทบาทของ UN และทำให้บทบาทของสหรัฐฯลดลง รวมทั้งแนวทางของสหรัฐฯ ที่เน้นหลักการตัดลดก๊าซเรือนกระจกด้วยความสมัครใจ โดยข้อตกลงฉบับใหม่จะมีผลบังคับใช้กับทุกประเทศ อย่างไรก็ตาม Durban Platform ถือเป็นเพียงข้อตกลงที่จะเริ่มการเจรจากันเท่านั้น แต่การเจรจายังไม่ได้เริ่ม และเมื่อมีการเจรจาจริง ก็จะมีอุปสรรคนานัปการ ที่อาจจะทำให้การเจรจาประสบความล้มเหลวในอนาคตได้

• รูปแบบข้อตกลง : จากผลการประชุมครั้งนี้ ชี้ให้เห็นชัยชนะของประเทศร่ำรวย ที่จะให้มีการจัดทำข้อตกลงใหม่ แทนที่พิธีสารเกียวโต อย่างไรก็ตาม ยังตกลงกันไม่ได้ว่า ข้อตกลงฉบับใหม่จะเป็นไปในรูปแบบใด คือ อาจจะเป็นในรูปพิธีสาร หรืออาจจะเป็นแค่ legal instrument หรือ legal outcome

• แต่เรื่องที่ใหญ่ที่สุดในการเจรจาในอนาคต คือ การกำหนดปริมาณการปรับลดก๊าซเรือนกระจก ซึ่งคงจะมีปัญหาแน่นอน เพราะท่าทีเดิมของประเทศยากจน คือ ต้องการให้ประเทศร่ำรวยปรับลดก๊าซลง 40% ภายในปี 2020 แต่ประเทศร่ำรวยส่วนใหญ่ก็ไม่เห็นด้วย โดยมองว่า หากต้องปรับลดก๊าซลง 40% ก็จะส่งผลกระทบอย่างมากต่อเศรษฐกิจของประเทศตน