ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งที่ 21 ที่กรุงพนมเปญ

ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ ฉบับวันที่ 29 พฤศจิกายน 2555

คอลัมน์กระบวนทรรศน์ในวันนี้ จะสรุปวิเคราะห์ผลการประชุมสุดยอดอาเซียนครั้งล่าสุด คือครั้งที่ 21 ที่กรุงพนมเปญ ระหว่างวันที่ 18- 20 พฤศจิกายนที่ผ่านมา ดังนี้              

ปฏิญญาสิทธิมนุษยชนของอาเซียน

เรื่องสำคัญของการประชุมในครั้งนี้ คือการลงนามในปฏิญญาสิทธิมนุษยชนของอาเซียน(ASEAN Human Rights Declaration : AHRD) ซึ่งหากมองหยาบๆ อาจจะดูว่า เป็นความคืบหน้าของอาเซียนในด้านสิทธิมนุษยชน อย่างไรก็ตาม หากดูอย่างละเอียด จะเห็นปัญหา เพราะปฏิญญาสิทธิมนุษยชนของอาเซียนกลับไม่ได้มาตรฐานตามที่ปฏิญญาสากลสิทธิมนุษยชนของ UN ได้กำหนดไว้ตั้งแต่ปี 1948 โดยมีหลายมาตราใน AHRD ที่ดูอ่อนกว่าปฏิญญาสากลของ UNโดยเฉพาะมีการใช้คำว่า cultural relativism ซึ่งเท่ากับเป็นการบอกว่า สิทธิที่ปรากฏอยู่ในปฏิญญาสากลจะไม่สามารถใช้ได้กับทุกที่ กฎหมายภายในของประเทศจะสำคัญกว่าสิทธิมนุษยชนสากล นอกจากนี้การกำหนดสิทธิต่างๆใน AHRD ก็ไม่ครบถ้วนสมบูรณ์

ผมมองว่าเป็นการล้มเหลวของอาเซียนอีกครั้งหนึ่งในการส่งเสริมสิทธิมนุษยชน โดยการทำปฏิญญาสากลอาเซียนก็ไม่ได้มีอะไรดีขึ้นเพระเรามีปฏิญญาสากลของ UN อยู่แล้ว การทำปฏิญญาแบบนี้ออกมาเท่ากับเป็นการถอยหลังลงคลอง อาเซียนยังมีปัญหาเกี่ยวกับการส่งเสริมสิทธิมนุษยชนอยู่มาก นี่ก็ไม่ใช่เรื่องน่าประหลาดใจ เพราะประเทศสมาชิกหลายประเทศก็ยังเป็นเผด็จการ จึงทำให้ความร่วมมืออาเซียนในด้านนี้ไม่พัฒนาเท่าที่ควร

       ปัญหาทะเลจีนใต้

การประชุมสุดยอดครั้งนี้ ประเด็นสำคัญที่อยู่ในใจของอาเซียนคือ การประชุมครั้งนี้เป็นการประชุมสำคัญหลังจากความล้มเหลวของการประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนเมื่อเดือน กรกฎาคม ที่ไม่สามารถจัดทำแถลงการณ์ร่วมได้ นับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ 45 ปีของอาเซียน ที่ไม่สามารถจัดทำเอกสารดังกล่าวได้ และต้นเหตุที่ทำให้อาเซียนแตกแยกและขัดแย้งกันอย่างรุนแรงคือ ความเห็นที่ขัดแย้งกันในปัญหาทะเลจีนใต้ การประชุมสุดยอดครั้งนี้ จึงมีความสำคัญในการประสานรอยร้าว และสร้างเอกภาพของอาเซียนให้เกิดขึ้นอีกครั้งหนึ่ง

ซึ่งผลการประชุมก็ถือได้ว่า ประสบความสำเร็จในระดับหนึ่ง ในการประสานรอยร้าว ถึงแม้จะมีข่าวออกมาถึงความขัดแย้งระหว่างกัมพูชากับฟิลิปปินส์ก็ตาม แต่โดยภาพรวม ถือว่าประสบความสำเร็จ โดยอาเซียนสามารถตกลงที่จะมีท่าทีร่วมกันในประเด็นปัญหาทะเลจีนใต้ได้ โดยได้มีการจัดทำแถลงการณ์ร่วมผลการประชุมสุดยอดอาเซียน-จีน เกี่ยวกับปัญหาทะเลจีนใต้ ประเด็นสำคัญคือ ทั้งสองฝ่ายตอกย้ำความสำคัญของปฏิญญาทะเลจีนใต้ปี 2002 ซึ่งมีชื่อภาษาอังกฤษว่า Declaration on the Conduct of Parties in the South China Sea หรือเรียกย่อว่า DOCโดยจีนได้ยอมรับจุดยืนของอาเซียน 6 ประการด้วยกันคือ

1. เดินหน้าในการแปลง DOC ไปสู่การปฏิบัติ
2. เดินหน้าในโครงการความร่วมมือร่วมกัน
3. ร่วมมือในการส่งเสริมความมั่นคงทางทะเล ซึ่งรวมถึงเสรีภาพในการเดินเรือ
4. กระตุ้นให้ทุกฝ่ายแก้ปัญหาความขัดแย้งอย่างสันติวิธีด้วยการเจรจา
5. ทุกฝ่ายจะต้องยุติการกระทำใดๆที่จะทำให้ความขัดแย้งเพิ่มมากขึ้น
6. เดินหน้าในการปรึกษาหารือ เพื่อนำไปสู่การจัดทำ code of conduct

ผมมองว่า การประชุมสุดยอดอาเซียน-จีนในครั้งนี้ ประสบความสำเร็จ โดยเฉพาะเรื่องปัญหาความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ ทั้งนี้เพราะทั้งสองฝ่ายไม่อยากให้ความขัดแย้งลุกลามบานปลาย แต่ความขัดแย้งก็ยังครุกรุ่นและยังล่อแหลมอยู่ โดยตัวแปรสำคัญคือ สหรัฐฯ ซึ่งต้องการใช้ประเด็นความขัดแย้งนี้ในการเพิ่มบทบาททางทหารของตน และต้องการยุแหย่ให้จีนกับอาเซียนทะเลาะกัน

RCEP  

สำหรับประเด็นความสัมพันธ์ระหว่างอาเซียนกับมหาอำนาจทางเศรษฐกิจนั้น เรื่องใหญ่คือ การบูรณาการ FTA ต่างๆ ที่อาเซียนมีอยู่ ทั้งในกรอบ อาเซียน+1 อาเซียน +3 และอาเซียน +6 โดยได้มีการศึกษาถึงรูปแบบ FTA ทั้งหมด ซึ่งเรียกว่า ASEAN++FTA และได้มีการเสนอรูปแบบที่เหมาะสม ซึ่งต่อมาได้มีการให้ชื่อว่า Regional Comprehensive Economic Partnership หรือ RCEP ในการประชุมสุดยอดครั้งนี้ ได้มีการประชุมระหว่างอาเซียนกับประเทศคู่เจรจา 6 ประเทศที่มี FTA กับอาเซียน ได้แก่ จีน ญี่ปุ่น เกาหลีใต้ อินเดีย ออสเตรเรีย และนิวซีแลนด์  และได้มีจัดทำปฏิญญาร่วม ในการเริ่มการเจรจา RCEP  โดยการเจรจา RCEP  จะตั้งอยู่บนหลักการเหล่านี้

1. RCEP จะเป็น FTA ที่มีคุณภาพสูงกว่า FTA  อาเซียน+1 ในปัจจุบัน
2. RCEP จะมีความยืดหยุ่นสูงโดยจะมีหลักการให้การปฏิบัติที่เป็นพิเศษและแตกต่าง ให้กับประเทศสมาชิกอาเซียนที่มีระดับการพัฒนาต่ำ
3. FTA อาเซียน+1 ทั้งในแบบทวิภาคีและพหุภาคี จะยังมีอยู่ต่อไป และข้อตกลง RCEP จะไม่ขัดแย้ง กับ FTA เดิมที่อาเซียนมีอยู่
4. ประเทศคู่เจรจาของอาเซียนที่ไม่เข้าร่วม RCEP ในตอนเริ่มต้น ก็สามารถเข้าร่วมเจรจาในภายหลังได้ นอกจากนี้ RCEP ยังเปิดกว้าง พร้อมที่จะให้ประเทศอื่นๆสามารถเข้ามาร่วมใน RCEP  ในภายหลังได้ด้วย

เกี่ยวกับเรื่อง RCEP นี้ ผมมองว่า เป็นความพยายามของอาเซียน ที่จะบูรณาการ FTA ที่มีอยู่ ทั้งในกรอบ อาเซียน+1 อาเซียน+3 และอาเซียน +6 และวาระซ้อนเร้นของอาเซียนคือ การเอา RCEP  มาแข่งกับ TPP ของสหรัฐฯ ซึ่งต้องจับตาดูกันต่อว่า RCEP  กับ TPP ใครจะไปได้ไกลกว่ากัน

แต่คงเป็นไปได้ยาก ที่สหรัฐ จะมาเข้าร่วมกับ RCEP  เพราะสหรัฐก็พยายามผลักดัน TPP เต็มที่ แต่ที่น่าเป็นห่วงคือ สมาชิกอาเซียนกำลังถูกดึงไปเข้าร่วม TPP มากขึ้นเรื่อยๆ ล่าสุด ก็เป็นไทย ที่ประกาศเข้าร่วม TPP ซึ่ง เป็นประเทศสมาชิกอาเซียนประเทศที่ 5 ที่เข้าร่วม TPP

ผมไม่แน่ใจว่า จะเป็นจุดอ่อนหรือจุดแข็งของ RCEP ที่อาเซียนได้คิดค้นรูปแบบการเจรจาแบบใหม่ เพื่อให้เกิดความยืดหยุ่นสูง การเจรจาในแต่ละสาขาจึงมีลักษณะคู่ขนาน อาทิ การเจรจาเปิดเสรีการค้าสินค้า กับการเจรจาการค้าภาคบริการ จะคู่ขนานกัน และประเทศที่เข้าร่วมในแต่ละสาขา ก็อาจมีไม่เท่ากัน โดยในด้านการค้าสินค้า อาจมี 12 ประเทศ การค้าภาคบริการ อาจมี 16 ประเทศ ผมเป็นห่วงว่า จะสับสนวุ่นวายและเลอะเทอะกันใหญ่

EAS และอาเซียน+3

เรื่องสำคัญอีกเรื่อง สำหรับการประชุมสุดยอดอาเซียนที่กรุงพนมเปญในครั้งนี้ คือ การที่การประชุม EAS กำลังโดดเด่นขึ้นมามากขึ้นเรื่อยๆ ในขณะที่การประชุมอาเซียน+3 ก็แผ่วลงไปเรื่อยๆ

โดยจะเห็นได้อย่างชัดเจนถึงความคืบหน้าในกรอบ EAS ซึ่งได้มีการจัดประชุมในระดับรัฐมนตรี EAS ในกรอบต่างๆดังนี้

• การประชุมรัฐมนตรีต่างประเทศ EAS ครั้งที่ 2
• การประชุมรัฐมนตรีเศรษฐกิจEAS ครั้งแรก
• การประชุมรัฐมนตรีคลัง EAS ครั้งที่ 2
• การประชุมรัฐมนตรีพลังงาน EAS ครั้งที่ 6
• การประชุมรัฐมนตรีสิ่งแวดล้อม EAS ครั้งที่ 3
• การประชุมรัฐมนตรีศึกษาธิการ EAS ครั้งที่ 1

นอกจากนี้การประชุมสุดยอด EAS ในครั้งนี้ได้จัดทำ Declaration on EAS Development Initiative ด้วย

ส่วนการประชุมสุดยอด อาเซียน+3 ดูไม่โดนเด่น เรื่องสำคัญ คือเรื่อง การประชุมรัฐมนตรีคลังอาเซียน+3 ที่เพิ่มวงเงิน CMIM จาก 120,000 ล้านเหรียญเป็น 240,000 ล้านเหรียญ เรื่องการทำข้อตกลง ASEAN +3 Emergency Rice Reserve และได้มีการประชุมรัฐมนตรีศึกษาธิการอาเซียน+3 ครั้งแรก รวมทั้งได้มีการออกแถลงการณ์เรื่อง ASEAN +3 Partnership on Connectivity

แต่โดยภาพรวมแล้ว เห็นได้ชัดว่า EAS ได้กลายเป็นกลไกที่โดดเด่นกว่า อาเซียน+3 ไปแล้ว ปัจจัยสำคัญคือ การเข้าร่วมเป็นสมาชิก EAS ของสหรัฐ ในอดีต อาเซียนให้ความสำคัญกับอาเซียน+3 โดยเคยตั้งเป้าว่า จะให้พัฒนาไปเป็นประชาคมเอเชียตะวันออก แต่ก็ได้รับการต่อต้านจากสหรัฐ ซึ่งมองว่าอาเซียน+3 กีดกันตน พัฒนาการของอาเซียน +3 จึงช้าลง ในขณะทีที่ EAS โดดเด่นขึ้นมาเรื่อยๆโดยเฉพาะด้วยการผลักดันจากสหรัฐนั่นเอง